Waarom Afrika klimaatgerechtigheid eist, en dat “een van de neteligste” gespreksonderwerpen op de klimaattop wordt

We schrijven 1990. Op de tweede Wereldklimaatconferentie in Genève, een van de voorlopers van de huidige VN-klimaattoppen, wordt de Alliantie van Kleine Eilandstaten (AOSIS) gevormd. Vandaag telt die alliantie 39 leden, waaronder paradijselijk klinkende namen als Kaapverdië, de Bahamas, Tuvalu en Micronesië, maar ook Singapore.

Het waren die eilandstaten die eind jaren tachtig al begrepen dat de klimaatverandering hun voortbestaan bedreigde, door de stijging van de zeespiegel. Over het menselijke aandeel in de klimaatverandering, en de ernst ervan, woedde toen nog een fel publiek debat, en de wetenschappelijke bewijslast was nog niet wat ze vandaag is. Toch kozen de eilandstaten voor de vlucht vooruit.

“We hebben niet de luxe om te wachten op sluitend bewijs”, waarschuwde AOSIS toen. “Het bewijs zal onze dood worden.”

Dertig jaar later staat climate justice, klimaatgerechtigheid, hoog op de agenda van de internationale klimaatpolitiek. De wetenschappelijke bewijslast is er nu wel. Het VN-klimaatpanel IPCC noemt de menselijke invloed op de huidige klimaatopwarming van 1,1 graden Celsius “onbetwistbaar” , en de stijging van de zeespiegel voor de volgende honderden tot duizenden jaren niet meer te vermijden.

Dit jaar vindt de VN-klimaattop plaats in Egypte, dat voor het overgrote deel in Afrika ligt. En de verwachting is dat de Afrikaanse landen de kwestie van climate justice hoog op de agenda zullen zetten, gesteund door een wereldwijde coalitie van ontwikkelende landen én ook de kleine eilandstaten.

Zij benadrukken dat de landen die nu de grootste gevolgen ondervinden van de klimaatverandering, daar het minst toe bijgedragen hebben. Dat klopt ook. Nog geen tiende van alle broeikasgassen die nu in de atmosfeer hangen, zijn uitgestoten in Afrika, Zuid-Amerika of Oceanië.

Nochtans is het niet zo dat het Westen helemaal niets doet voor de ontwikkelende landen. Zo beloofden de rijkere landen in 2009, op de klimaattop in Kopenhagen, om tegen 2020 jaarlijks 100 miljard dollar te storten in een klimaatfonds. Dat geld zouden de ontwikkelende landen dan kunnen gebruiken om aanpassingen aan het veranderende klimaat te financieren. Denk aan dijken in regio’s die dreigen onder water te komen staan, of nieuwe landbouwtechnieken op plekken waar het droger wordt. Het zou ook moeten helpen om hun eigen uitstoot terug te dringen.

Alleen: tot vandaag heeft het Westen die belofte van 100 miljard niet waargemaakt. De bijdragen die jaarlijks worden gestort, blijven steken rond iets meer dan tachtig miljard dollar. Dat geld kwam er grotendeels in de vorm van subsidies of staatsleningen, al dan niet via een omweg langs ontwikkelingsbanken. Een kleiner deel bestaat uit private leningen.

Dat cijfer van 100 miljard heeft daardoor een belangrijke symboolwaarde gekregen. Dat het Westen er nu al niet in slaagt zijn eigen belofte aan de ontwikkelende landen na te komen, en dat terwijl de grootste klimaatuitdagingen er nog aan zitten te komen, helpt het vertrouwen aan de onderhandelingstafel tussen de beide blokken niet vooruit.

“Dat is geen comfortabele onderhandelingspositie met de partners in de ontwikkelingslanden”, erkent ook Belgisch hoofdonderhandelaar Peter Wittoeck. “Er is in Glasgow wel een oefening gemaakt met de donorlanden om te luisteren naar hun intenties voor de volgende vijf jaar. Daaruit bleek dat de doelstelling wel gehaald zou worden, zij het met enkele jaren vertraging.”

Genoeg om over te praten dus, zou je denken. Toch zullen de ontwikkelende landen nog een tweede kwestie willen aansnijden in het kader van klimaatgerechtigheid: die van loss and damage (letterlijk: verlies en schade). Dat noemt Wittoeck zelf “een van de neteligste” kwesties op de komende klimaattop.

Het klimaatfonds van 100 miljard waarover we het hierboven hadden, moet ontwikkelende landen helpen aanpassen aan de nieuwe klimaatrealiteit. Loss and damage gaat over iets anders: betalingen voor die schade die klimaatrampen nu al veroorzaken. Een soort van herstelbetalingen dus, zoals die ook gevraagd worden door voormalige koloniale staten, maar deze keer dan voor klimaatschade.

Dat loss and damage zelfs maar op de agenda moet staan, noemt Rebecca Thissen (11.11.11) “een mislukking”. “Het is er gekomen doordat we (de rijkere landen, red.) er niet in zijn geslaagd om onze beloften om de uitstoot terug te dringen, waar te maken. Daardoor zijn er nu landen die zich niet meer kunnen aanpassen aan de klimaatverandering.”

Voor Carine Thibaut, die op de klimaattop onder andere Greenpeace en Bond Beter Leefmilieu vertegenwoordigt, zouden trouwens niet alleen staten en regio’s steun moeten bijdragen aan zo'n loss and damage-fonds. “Ook multinationals die al jarenlang weten dat hun activiteiten mee de klimaatopwarming veroorzaken, moeten daaraan bijdragen.”

Maar loss and damage is een heet diplomatiek hangijzer. Net zomin als ex-koloniale grootmachten staan te trappelen om toezeggingen te doen voor herstelschade, zo duwen de rijkere landen de loss and damage-kwestie al voor zich uit sinds 1991, toen de term voor het eerst opdook in een officieel document. Het laatste waar westerse landen op zitten te wachten, zijn ontwikkelende landen die naar de rechter trekken om klimaatherstelbetalingen te eisen. Het principe van loss and damage belandde dan wel in het klimaatakkoord van Parijs, maar er kwam een duidelijke annex bij: dat het niet gebruikt zou kunnen worden om internationaalrechtelijk compensatie te eisen.

Verder heeft dertig jaar onderhandelen over loss and damage voorlopig weinig meer opgeleverd dan zogenaamde “werkprogramma’s” en “dialogen”. Volgens critici zijn dat niet meer dan praatbarakken die vooral voor uitstel moeten zorgen. 

Toch lijkt er een kentering in zicht. En deze “Afrikaanse” klimaattop zou wel eens een belangrijk duwtje kunnen geven.

Eigenlijk was het niet de bedoeling dat de loss and damage-kwestie zo hoog op de agenda zou komen te staan op deze klimaattop, vertelt de Belgische hoofdonderhandelaar Peter Wittoeck. “Formeel gezien was daar geen rol voor voorzien. Maar de verwachtingen vanuit de ontwikkelende landen zijn zo hoog dat ze dat toch op de agenda hebben gezet.” 

Dat gebeurde onder andere tijdens de zogenaamde pre-COP in Kinshasa, waar tientallen deelnemende landen vooraf al de koppen bij elkaar steken. Zij hopen eindelijk uitzicht te krijgen op een concreet (en juridisch afdwingbaar) kader waarbinnen die herstelbetalingen kunnen gebeuren. 

Dat loss and damage op die manier alsnog een van dé grootste gespreksonderwerpen van deze klimaattop wordt, is niet zonder risico, waarschuwt Wittoeck. “Er is een spanningsveld tussen de industrielanden en de ontwikkelende landen. Als men het niet eens wordt over loss and damage, spiegelt dat af op de rest van de onderhandelingen.”

Sommige deelnemende landen en regio’s hebben besloten niet meer te wachten op een internationaal raamwerk. 

Schotland brak vorig jaar op de klimaattop in Glasgow de ban door 2 miljoen Britse pond (2,3 miljoen euro) toe te zeggen voor herstelbetalingen. De Waalse regering volgde dat voorbeeld met 1 miljoen euro. Sindsdien beloofde ook de Deense regering 100 miljoen Deense kroon (13,4 miljoen euro). Update 7/11/2022: federaal minister van Ontwikkelingssamenwerking Frank Vandenbroucke (Vooruit) kondigde maandag aan dat België 2,5 miljoen euro uittrekt voor loss and damage-steun in Mozambique.

Eerlijk is eerlijk: in de praktijk zijn die bedragen een druppel op een hete plaat. De overstromingen in Pakistan alleen al zouden deze zomer voor zo’n 10 miljard euro aan schade hebben gezorgd. Maar ze zijn symbolisch wel belangrijk.

Geld toezeggen is echter één ding, het ook uitbetalen iets anders. Zeker zolang er geen internationaal kaderwerk bestaat. Navraag leert dat de Waalse regering deze maand het beloofde miljoen hoopt uit te betalen, één jaar na de belofte. Onder andere de zoektocht naar de juiste fondsen om het geld in uit te betalen, en de selectie van de concrete projecten waar het geld naartoe zou gaan, kostte veel tijd.

Vlaanderen is vooralsnog niet van plan het Waalse voorbeeld te volgen. In een reactie onderstreept het kabinet van Vlaams minister van Ontwikkelingssamenwerking Jan Jambon (N-VA) dat “de link met klimaat wel een belangrijk punt is in ons regulier beleid”. Dat gaat dan wel vooral om steun voor adaptatie - bijvoorbeeld 3 miljoen euro voor een project in Zuid-Afrika - en niet om herstelbetalingen. 

Maar de Vlaamse budgetten voor ontwikkelingshulp vallen in het niets bij de federale, zo klinkt het ook bij het kabinet-Jambon. Voor federaal minister van Klimaat Zakia Khattabi (Ecolo) is loss and damage alvast “geen taboe”, al worden er vanuit haar kabinet nog geen bedragen op gekleefd.

Volgens de Klimaatcoalitie, die meer dan 90 vzw’s vertegenwoordigt, is het alvast aan België om een duidelijk standpunt in te nemen op de klimaattop. “België moet zeggen: ja, er komt een financieringsfonds voor loss and damage”, stelt woordvoerder Zanna Vanrenterghem. “En België moet ook zeggen hoeveel geld het daarvoor op tafel zal leggen.”

Toch wordt er op dit moment in de praktijk al loss and damage-steun uitbetaald, nuanceert Wittoeck. Al krijgt het kind die naam niet altijd.

“Veel hangt ook af van de verpakking die je de klimaatsteun geeft”, zegt hij. “Van onze federale klimaatfinanciering (die tegen 2024 138 miljoen euro per jaar zal bedragen, red.) gaat het overgrote deel naar adaptatie voor de meest kwetsbare landen. Maar als je die steun ontleedt, dan zie je dat daar ook duidelijke elementen van loss and damage in zitten.”

Vraag is of de Schotse, Deense en Waalse toezeggingen voor loss and damage de geesten hebben doen rijpen in de aanloop naar deze nieuwe klimaattop. 

Volgens voormalig onderhandelaar Kaveh Guilanpour is dat het geval. Hij onderhandelde in het verleden onder andere voor de kleine eilandstaten die al zo lang vragen om compensatie. “We krijgen stilaan een dynamiek waarbij de meer machtige onderhandelende partijen effectief beginnen helpen met het vormgeven van [een internationaal kader voor loss and damage-betalingen], net zoals dat met mitigatie gebeurd is”, vertelde hij  aan de onderzoeksgroep Carbon Brief. 

En zo zou het zomaar kunnen dat de kleine eilandstaten, dertig jaar na hun eerste noodkreet, eindelijk uitzicht krijgen op een antwoord.