Een overheidsopdracht uit 1972 die pas afloopt in 2024, een contract dat geraamd was op 400.000 euro dat in werkelijkheid 10 miljoen euro kost: nog maar eens toont een kritisch rapport van het Rekenhof hoe slordig de federale overheid omgaat met de inzet van externe consultants. In pijnlijk veel gevallen worden niet alle wettelijke regels gevolgd.
"Structurele inbreuken": Rekenhof (opnieuw) vernietigend over hoe overheid miljarden aan consultants spendeert
Stefan Grommen
Gepubliceerd:
In het kort:
De federale overheid gaf tussen 2020 en 2022 zo'n 2,5 miljard euro uit aan externe consultants, vooral voor IT-diensten.
Het Rekenhof stelt dat er geen duidelijke strategie, centrale inventaris of voldoende controle is op het gebruik van consultancy, wat leidt tot risico's zoals belangenconflicten en onvoldoende motivering voor opdrachten.
In opvallend veel gevallen worden de wettelijke aanbestedingsregels niet nauwgezet gevolgd.
Alleen al proberen te weten te komen hoeveel de federale overheid nu feitelijk spendeert aan externe consultants is een huzarenstukje, zo leert het nieuwe rapport van het Rekenhof. Een centrale inventaris voor alle consultancyprestaties binnen de federale overheid is er nog niet, dus moest de financiële waakhond van de overheid die zelf proberen op te stellen.
Met een vragenlijst voor 137 overheidsdiensten en -organisaties kwam het Rekenhof erachter dat de federale overheid alleen al tussen 2020 en 2022 2,5 miljard euro aan consultancy spendeerde. Zowat 80 procent van die som, 2 miljard euro, ging naar IT-diensten.
Kleine nuance daar: ruwweg een vierde van die 'externe' dienstverlening is wel afkomstig van een andere aan de overheid gelinkte organisatie, bijvoorbeeld via gedetacheerde IT'ers van Smals of Ypto, de IT-dochter van de NMBS.
Bij de niet-IT-dienstverleners is Deloitte veruit het meest geconsulteerde bedrijf. In de onderzochte periode - pal in de coronajaren - leverde het een derde van zijn diensten rond strategie-, management- en organisatieadvies aan de FOD Volksgezondheid.
Draaideurconstructies
Maar wanneer mag of moet de federale overheid dan externe consultants inzetten? En wat moet die inzet dan concreet opleveren? Ook het antwoord op die vragen is compleet onduidelijk, concludeert het Rekenhof.
"Er zijn helemaal geen richtlijnen die uitleggen waarom en binnen welke grenzen consultancy moet worden ingezet, of het een laatste redmiddel moet zijn om aan een nood te voldoen, dan wel een structureel middel om een personeels- of expertisetekort op te vangen." En dus is momenteel het enige criterium: is er nog budget voor?
Door dat gebrek aan strategie wordt het gebruik van consultants ook niet geëvalueerd, laat staan dat erover wordt gerapporteerd: wat hebben ze gekost? Wat heeft dat opgeleverd? Hadden we dat externe advies eigenlijk wel nodig?
En dat nalaten, levert een hoop risico's op, ziet het Rekenhof. Zo stelde het vast dat er bij sommige consultants duidelijke belangenconflicten zijn en zelfs draaideurconstructies. Daarbij worden plots mensen als consultant betaald die kort voordien nog op dezelfde dienst in loonverband werkten.
Ook worden sommige overheidsorganisaties ongezond afhankelijk van externe dienstverleners, die soms alle kennis bij zich houden. Daarnaast hebben consultants soms veel te makkelijk toegang tot strategische, vertrouwelijke of gevoelige gegevens.
"Structurele inbreuken"
De pijnlijkste passage in het rapport gaat over de vraag of de wettelijke regels voor overheidsopdrachten überhaupt worden nageleefd. Uit een steekproef van 101 overheidsopdrachten, goed voor een waarde van meer dan 2 miljard euro, blijkt dat in bijna 8 op de 10 gevallen (78,22 procent) de inzet van consultancy slecht of niet wordt gemotiveerd. "Dat ondermijnt de legitimiteit van het uitbesteden van opdrachten", waarschuwt het Rekenhof.
In bijna de helft van de gevallen (44,55 procent) is de raming van de omvang van het contract weinig realistisch. In zowat twee derde van de aanbestedingen (60,81 procent) is de selectie van een externe dienstverlener gebaseerd op foute criteria. Nog vaker wordt niet goed gecontroleerd of een bedrijf eigenlijk wel mag meedingen voor een overheidsopdracht.
"Dat vergroot het risico dat opdrachten worden gegund aan ondernemers die het algemeen belang hebben geschaad of niet over de vereiste bekwaamheid beschikken." Het Rekenhof spreekt in die context over "structurele inbreuken".
Hoe het kan mislopen: enkele voorbeelden
Het hele rapport van het Rekenhof is doorspekt met opvallende voorbeelden. Een kleine selectie:
Een federale overheidsdienst kon voor liefst 8 opdrachten die het Rekenhof controleerde geen volledig dossier voorleggen. Wat dan zoal ontbrak? Bewijzen van de controle van de uitsluitingsgronden, aankondigingen van opdrachten, e-mails waarin de ondernemers op de hoogte worden gebracht van de beslissing of gemotiveerde gunningsbeslissingen.
Een raamovereenkomst voor diensten rond administratieve vereenvoudiging, geraamd op 400.000 euro, zal in werkelijkheid 10 miljoen euro bedragen. De minister van Begroting en de ministerraad hadden die overeenkomst dus eigenlijk moeten goedkeuren.
Een opdracht met een geschatte waarde van 55.000 euro werd in 2016 gegund voor een consultancyopdracht van een softwarearchitect voor een periode van 3 maanden, verlengbaar onder dezelfde voorwaarden. Ze was in 2022 nog steeds in uitvoering. Het bestede bedrag? 1,1 miljoen euro inclusief btw.
In een opdracht voor de aanstelling van een softwarearchitect stelt het Rekenhof vast dat een consultant niet minder dan 310 werkuren in één maand heeft gefactureerd, wat neerkomt op ongeveer 16 uur per werkdag. "Een dergelijk aantal uren lijkt buitensporig of zou op zijn minst aanleiding moeten geven tot een grondige controle door de aanbesteder."
Een opdracht voor 'mechanografiediensten' die in 1972 is gegund, eindigde in... 2024. Door een gebrek aan adequaat intern personeel en technische afhankelijkheid was de aanbesteder genoodzaakt een beroep te doen op dezelfde opdrachtnemer. (De aanbesteder wijst er wel op dat zij sinds de gunning van de opdracht een deel van de opdrachten in eigen handen heeft genomen.)
Premier is het eens
In een antwoord op het rapport schaart premier Bart De Wever (N-VA) zich achter de conclusies en aanbevelingen. Het verslag is volgens hem een "belangrijke leidraad om de inzet van consultants doeltreffender, transparanter en duurzamer te organiseren".
Het regeerakkoord maakte overigens al melding van een "maximale afbouw van externe consultancy" en het feit dat de regering daar een strategie voor wilde vastleggen.
De genoemde problemen zijn bovendien al vaker aangekaart door het Rekenhof. In januari publiceerde het een striemende doorlichting van de digitalisering bij Justitie, waarbij ook grote problemen met aanbestedingen werden vastgesteld. In februari legde het Rekenhof Ypto op de rooster over de regels rond consultancy.
Deze zomer nog scherpte de Vlaamse regering de regels voor externe consultants aan, eveneens na een kritisch Rekenhofrapport, om ervoor te zorgen dat de overheid op termijn meer zou inzetten op eigen expertise.
