Vanaf vandaag zit Rusland een maand lang de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties voor. Oekraïne schreeuwt moord en brand, want hoe kan een land dat zijn buurland is binnengevallen, een orgaan leiden dat de internationale vrede en veiligheid moet handhaven? Experten nuanceren het belang van het voorzitterschap en waarschuwen tegelijk: Rusland dat voorzitterschap ontnemen of tijdelijk schorsen, zou nog grotere instabiliteit kunnen veroorzaken.
Rusland zit maand lang VN-Veiligheidsraad voor: "Wrang voor Oekraïne, maar Rusland uitsluiten, brengt VN in gevaar"
Freek Willems
Gepubliceerd:
Wat als… Adolf Hitler, Saddam Hoessein of Pol Pot de VN-Veiligheidsraad zou voorzitten? "Kunt u zich dat inbeelden?", vroeg Serhi Kyslytsia, de Oekraïense permanente vertegenwoordiger bij de Verenigde Naties, zich onlangs in een opiniestuk in Time af.
De vergelijking gaat niet helemaal op, want staatshoofden of regeringsleiders nemen zelf geen zitje op in de Veiligheidsraad, wel hun permanente vertegenwoordigers. Maar het punt dat Kyslytsia wil maken, is dat het absurd en - volgens hem - mogelijk gevaarlijk is dat Rusland het belangrijkste orgaan van de Verenigde Naties kan voorzitten, terwijl het op datzelfde moment een oorlog tegen zijn buurland voert. Want is de Veiligheidsraad niet net belast met het handhaven van de internationale vrede en veiligheid?
VN-Veiligheidsraad in een notendop
15 leden, waarvan 10 niet-permanente leden (die voor 2 jaar gekozen worden door de Algemene Vergadering) en 5 permanente leden: China, Frankrijk, Rusland, het VK en de VS. Zij hebben ook een vetorecht, waardoor de Veiligheidsraad alleen belangrijke beslissingen kan nemen als ze alle vijf akkoord gaan of zich onthouden.
Hoofdstuk 7 van het VN-Handvest kent de Veiligheidsraad uitgebreide bevoegdheden toe. Zijn belangrijkste opdracht is het bewaren van de internationale vrede en veiligheid. Door oorlogen te voorkomen of, als er al een gewapend conflict is ontstaan, dat conflict een halt toe te roepen door bijvoorbeeld vredesonderhandelingen te organiseren of een gewapende interventie toe te laten (zoals bij de bevrijding van Koeweit na de Iraakse inval begin jaren 1990).
Kan sancties en embargo's opleggen waaraan alle 193 lidstaten van de VN zich moeten houden. Met toestemming van de raad werden in het verleden ook internationale straftribunalen opgericht, zoals het Joegoslaviëtribunaal en het Rwandatribunaal.
Elke maand zit een ander land de Veiligheidsraad voor. De beurtrol wordt bepaald door het alfabet.
Man met een reputatie
Dat Russische voorzitterschap begint dus vandaag. Niet president Vladimir Poetin zal de zittingen van de Veiligheidsraad leiden, maar zijn permanente vertegenwoordiger bij de Verenigde Naties, Vasili Nebenzia (en naar verluidt ook een paar keer minister van Buitenlandse Zaken Sergej Lavrov).
Nebenzia is een man met een bedenkelijke reputatie. In de weken en maanden voor de start van de Russische invasie, eind februari vorig jaar, deed Nebenzia zijn uiterste best om de internationale gemeenschap ervan te overtuigen dat Rusland geen kwade bedoelingen had in Oekraïne en dat de troepenopbouw aan de grens geen voorteken was van een nakende invasie.
Toevallig of niet: net in de maand dat Rusland de laatste keer voorzitter was van de Veiligheidsraad, in februari 2022, viel het Oekraïne binnen. Nebenzia misbruikte dat voorzitterschap toen om de wereld te misleiden, stelt Kyslytsia, om valse informatie te verspreiden over het "kwaadaardige Oekraïense regime" en hun eigen "vreedzame intenties". Rusland haalde volgens de Oekraïense vertegenwoordiger toen ook de Oekraïense pogingen onderuit om internationale steun op te bouwen voor vredesgesprekken op het moment dat een oorlog al in de lucht hing.
Nebenzia liet zich ook in de maanden daarna, toen Rusland Oekraïne al was binnengevallen, meerdere keren opvallen in de Veiligheidsraad. De berichten over mogelijke oorlogsmisdaden in Boetsja noemde hij fake news, net als een Russische raketaanval op een Oekraïense materniteit, en in februari van dit jaar onderbrak hij in de Veiligheidsraad een minuut stilte voor de slachtoffers in Oekraïne.
Het leidde tot bizarre taferelen: toen de meesten al rechtstonden, greep hij naar zijn microfoon om op zijn beurt een minuut stilte te vragen voor alle slachtoffers in Oekraïne vanaf 2014, waarmee hij naar de Krim en vooral de Donbas verwees. Pas daarna ging Nebenzia rechtstaan, op een moment dat de rest van de zaal alweer was gaan zitten.
Beperkte rol
Als voorzitter van de Veiligheidsraad kan een land de agenda bepalen, bepaalde sprekers uitnodigen, de spreektijden van andere vertegenwoordigers beperken en debatten openen of uitstellen. De voorzitter stelt ook kladversies van resoluties op. Ook al is het maar een maand, Rusland zulke bevoegdheden geven terwijl het een oorlog voert tegen zijn buurland, is "heiligschennis", schreef de Kyiv Post onlangs. Kyslytsia is ervan overtuigd dat Rusland tijdens het vorige voorzitterschap de Veiligheidsraad heeft geïmmobiliseerd en dat nu weer van plan is, om zo de internationale steun voor Oekraïne nog meer onder druk te zetten.
Oekraïne riep de voorbije weken dan ook op om Rusland te boycotten en het voorzitterschap af te nemen. "Het Russische voorzitterschap van de VN-Veiligheidsraad vanaf 1 april is een slechte grap", schreef de Oekraïense minister van Buitenlandse Zaken, Dmitro Koeleba, eerder deze week op Twitter. "Rusland voert een koloniale oorlog en zijn president is een oorlogsmisdadiger die door het Internationaal Strafhof wordt gezocht voor de ontvoering van kinderen."
Maar tot een boycot is het niet gekomen. En dat is maar goed ook, meent Jan Wouters, professor internationaal recht en internationale instellingen aan de KU Leuven, die de Oekraïense argumentatie een beetje "overtrokken" noemt. "Ik denk niet dat er grote drama's zullen gebeuren tijdens het Russische voorzitterschap."
David Criekemans, professor internationale politiek aan de Universiteit Antwerpen, is het daarmee eens. "Ik denk dat er weinig gedaan kan worden tegen het Russische voorzitterschap. Bovendien is de rol van de voorzitter ook relatief beperkt", zegt Criekemans, die opmerkt dat de Sovjet-Unie ook voorzitter van de Veiligheidsraad was tijdens de Cubacrisis waarbij het zelf was betrokken (oktober 1962).
De VN-Veiligheidsraad in 2023 Permanente leden: China, Frankrijk, Rusland, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten Niet-permanente leden: Gabon, Ghana, Mozambique, Verenigde Arabische Emiraten, Japan, Brazilië, Ecuador, Albanië, Malta, Zwitserland
Als voorzitter kan een land wel zijn eigen accenten leggen en zich profileren rond een bepaald thema, zoals België gedaan heeft met de problematiek van kinderen in gewapende conflicten, legt Jan Wouters uit. En de voorzitter kan bijvoorbeeld een presidential statement maken, een verklaring, "maar dat heeft niet dezelfde draagwijdte als een besluit van de Veiligheidsraad zelf".
Wouters en Criekemans gaan ervan uit dat de andere landen in de Veiligheidsraad Rusland wel in toom zullen houden. "Er zullen wel genoeg checks and balances zijn. Bovendien is er over de agenda van de komende maand al onderhandeld. Die ligt al zo goed als vast", zegt Criekemans. Wouters: "Ik vermoed dat Rusland vrij snel teruggefloten zal worden door de andere permanente leden, met name de westerse landen Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Zij zullen niet laten gebeuren dat Rusland het voorzitterschap misbruikt."
Dat Rusland zal proberen om bepaalde zaken te vertragen, valt mogelijk wel te verwachten, denkt Criekemans, maar zeker wat de oorlog in Oekraïne betreft, zal dat niet zo'n grote rol spelen. "Oekraïne is sowieso een vraagstuk waarover geen unanieme beslissingen genomen kunnen worden binnen de Veiligheidsraad", verwijst hij naar het vetorecht van Rusland (en China).
Belgische anekdote
Rusland kan door zijn vetorecht elke beslissing van de Veiligheidsraad over Oekraïne tegenhouden. Tijdens de onderhandelingen over de oprichting van de VN en de Veiligheidsraad heeft met name België, bij monde van Paul-Henri Spaak, voorgesteld om een land dat in een conflict is betrokken, het vetorecht te ontnemen bij belangrijke beslissingen van de Veiligheidsraad over dat conflict. "België werd toen uitgelachen. De Sovjet-Unie lag dwars, maar ook de Verenigde Staten zouden dit nooit goedgekeurd hebben. Uiteindelijk is het vetorecht enkel weggevallen bij procedurezaken", legt Criekemans uit.
Rusland aan boord houden
Jan Wouters heeft wel begrip voor de onvrede van Oekraïne en de vraag om Rusland te boycotten. "Het is natuurlijk een erg wrang moment. Maar je moet het vanuit het perspectief van de internationale gemeenschap bekijken en dan is het belangrijk dat Rusland betrokken blijft bij de multinationale diplomatie."
Nu aan de stoel van Rusland beginnen te zagen of het beletten om voorzitter te zijn, zou een hellend vlak zijn.
Jan Wouters, professor internationaal recht KU Leuven
Rusland het voorzitterschap ontzeggen, zijn vetorecht afnemen of het land tijdelijk schorsen als lid van de Veiligheidsraad of van de Verenigde Naties in het algemeen, is veel gevaarlijker dan het een maand lang de Veiligheidsraad laten voorzitten, meent Wouters. "Tijdens de onderhandelingen voor de oprichting van de VN hebben de VS, het VK en de Sovjet-Unie zich met dat permanente lidmaatschap en vetorecht geëngageerd om binnen de VN te blijven", legt hij uit.
"Nu aan de stoel van Rusland beginnen te zagen of het beletten om voorzitter te zijn, zou een hellend vlak zijn. Dat zou niet gunstig zijn voor het voortbestaan van de VN. Als Rusland zich uitgesloten voelt en zich zou terugtrekken, zou dat een bron van grote instabiliteit zijn. Ik ben bang dat Rusland dan nog meer een pariastaat zal worden."
Want hoe moeizaam het soms mag verlopen binnen de Veiligheidsraad, het blijft nog altijd een overlegforum waar gesprekken met Rusland kunnen plaatsvinden, benadrukt Wouters. Over Oekraïne kan er door het vetorecht van Rusland weinig beslist worden, maar over andere zaken wel. "Rusland weren als voorzitter zou contraproductief zijn. Het is belangrijk om ook in andere conflicten, zoals Syrië, de kanalen met Rusland open te houden."
De lessen die we uit het verleden moeten trekken, zijn net dat we ondanks alles de permanente politieke dialoog moeten behouden.
David Criekemans, professor internationale politiek Universiteit Antwerpen
Mocht Rusland uitgesloten worden, zouden de Verenigde Naties de weg op kunnen gaan van de Volkenbond, de voorloper van de VN, vreest Criekemans. "Toen werden ook landen uitgesloten, waardoor het niet langer een universele organisatie was. Een gevaarlijke piste."
Rusland zou zich dan ook niet meer gebonden voelen aan het VN-Handvest, voegt Criekemans eraan toe. Het zou ook de deur kunnen openzetten voor andere landen om uit de VN te stappen, zoals Noord-Korea bijvoorbeeld of Iran. "Met het gevolg dat je er geen greep meer op hebt en er geen permanente politieke dialoog meer is. En de lessen die we moeten trekken uit het verleden, zijn net dat we ondanks alles die permanente politieke dialoog moeten behouden."
En Oekraïne? Voor Kyslytsia en zijn landgenoten zit er niets anders op dan een maand op de tanden te bijten. Ook al kwam er geen boycot, Oekraïne wordt sowieso gehoord door de internationale gemeenschap, meent Criekemans. Is het niet in de Veiligheidsraad, dan bijvoorbeeld wel in de VN-Mensenrechtenraad. "Daar kunnen zaken die niet aan bod kunnen komen in de Veiligheidsraad, wel uitgesproken worden."
En zeker ook in de Algemene Vergadering, zegt Jan Wouters. "Die heeft het afgelopen jaar op initiatief van de VS en de Europese landen sterk het voortouw genomen om de Russische agressie herhaaldelijk te veroordelen, met een heel grote meerderheid."
