Contactopsporing verleden tijd: systeem van bijna 200 miljoen euro, "maar op deze manier niet voor herhaling vatbaar"

Het contactonderzoek tegen COVID-19 gaat vandaag een nieuwe fase in. De Vlaamse overheid rekent voortaan op een nieuwe overheidsapp "GovApp" om besmette personen te informeren over hun isolatie. Daarnaast zal een nieuw team van "multifunctionele agenten" samen met medewerkers van de Vlaamse infolijn instaan voor telefoons en huisbezoeken.

Op die manier komt er na twee jaar een einde aan de samenwerking met het consortium van callcenters en ziekenfondsen. Dat contract liep gisteren af en wordt niet meer verlengd. Het betekent de facto het einde van de contactopsporing. Die werd aanvankelijk aangekondigd als "de eerste verdedigingslinie tegen het coronavirus", maar wat leverde het ons uiteindelijk op?

Even terug naar begin mei 2020. Aan het einde van de eerste lockdown zoekt de overheid naar een manier om het dagelijkse leven te herstarten. Naast massaal testen wordt de contactopsporing naar voren geschoven als middel om de pandemie onder controle te houden. In allerijl wordt er een contract afgesloten met een consortium van callcenters en ziekenfondsen. De callcenters zullen instaan voor het opbellen van besmette personen en hun risicocontacten, de ziekenfondsen doen huisbezoeken.

Maar van meet af aan is er kritiek op de aanbesteding. De manier waarop de ziekenfondsen plots aan boord zijn gehaald doet de wenkbrauwen fronsen. Onder meer de Inspectie van Financiën en het Rekenhof plaatsen vraagtekens bij de gevolgde procedure. De aanbesteding gebeurde onvoldoende transparant, stelt ook ons onderzoeksmagazine "Pano" vast:

Bovendien melden meerdere callcenters die niet betrokken zijn bij het consortium, dat de overeengekomen prijzen buitengewoon hoog zijn. Het consortium en het Agentschap Zorg en Gezondheid ontkennen dat, maar in een doorlichting van de aanbesteding stelt het Rekenhof uitdrukkelijk dat "de (snelle) omstandigheden van de onderhandelingen ongetwijfeld een ongunstige of negatieve impact hadden op de prijszetting".

Navraag bij het Agentschap leert dat tot en met februari dit jaar uiteindelijk al voor 184 miljoen euro gefactureerd werd door het consortium. Dat bedrag loopt allicht nog op richting 200 miljoen euro. Meer dan drie kwart van dat geld ging naar de callcenters. De vraag of dat een aanvaardbare prijs is, blijft echter onbeantwoord.

Maar de problemen met de aanbesteding en de hoge prijzen zijn niet de enige kritiek. Want in december vorig jaar onthult Het Laatste Nieuws mogelijke fraude bij Yource, een van de callcenters van het consortium. Via een klokkenluider achterhalen ze dat Yource call agents bewust foutief liet inloggen op het belplatform van het contactonderzoek. Zo werden er meer uren aangerekend, terwijl de call agents in feite voor andere klanten werkten.

Het Agentschap Zorg en Gezondheid onderneemt meteen juridische stappen en er volgt een grondige doorlichting van het contactonderzoek door consultancybedrijf Deloitte. Die kan geen bewijzen aanleveren voor verdere fraude, maar stelt wel vast dat de callcenters tot en met oktober voor bijna 25 miljoen euro aan "afwijkende facturen" hebben ingediend. Het doet nog meer vragen rijzen over de financiële waterdichtheid van het contactonderzoek.

Toenmalig Vlaams minister van Welzijn Wouter Beke (CD&V) benadrukt dat de fraude niet detecteerbaar was zonder klokkenluider, maar critici wijzen erop dat de Inspectie van Financiën en het Rekenhof van in het begin waarschuwden dat "een permanente financiële opvolging van de uitvoering van de opdracht" vereist zou zijn. Of dat voldoende gebeurd is, blijft voorwerp van interpretatie. Voorlopig is het afwachten wat het gerechtelijk onderzoek naar Yource oplevert. Ook het Rekenhof werkt nog aan een doorlichting.

De contactopsporing wordt aanvankelijk vooral opgezet om via snelle bevraging van besmette personen in kaart te brengen met wie zij in contact gekomen zijn. Die personen worden vervolgens op de hoogte gebracht van het mogelijke risico. Zo moet het contactonderzoek de eerste verdedigingslinie vormen tegen het coronavirus.

Maar dat contactonderzoek komt in de eerste maanden moeizaam op gang. Er zijn aanhoudende ICT-problemen, besmette personen worden niet of te laat gecontacteerd en er circuleren verhalen over Netflixende contactspeurders. Bij "Pano" getuigen experts bovendien over ruzie en hoogoplopende discussies met ICT-ingenieurs achter de schermen.

Pas vanaf de zomer van 2020 verbeteren geleidelijk aan de cijfers. De callcenters slagen er doorgaans in om 90 tot 95 procent van de besmette personen en hoogrisicocontacten te bereiken. En ook de snelheid gaat omhoog: in meer dan 80 procent van de gevallen is er een contact binnen de 24 uur, met uitzondering van een aantal weken tijdens bepaalde piekperiodes.

Maar tijdens die piekperiodes blijft de contactopsporing een moeilijk verhaal. Want telkens als de besmettingscijfers fors stijgen, komen er berichten dat de contactopsporing niet kan volgen. En omgekeerd: wanneer de cijfers terug dalen, zitten call agents opnieuw met hun vingers te draaien. Het opschalen en afschalen van de hoeveelheid call agents blijft tot op het einde een moeilijke evenwichtsoefening. 

Bovendien blijven experten kritisch voor het systeem. "Het gaat niet alleen om hoeveel mensen je bereikt, maar ook over de kwaliteit van het geleverde werk", zegt Wouter Arrazola de Oñate, een epidemioloog uit Antwerpen die veel ervaring heeft met contactopsporing. Hij ijvert van in het begin voor het opnemen van kwaliteitsindicatoren bij de beoordeling van de contactopsporing, maar dat gebeurt uiteindelijk niet.

Nochtans is de kwaliteit vaak niet wat het moet zijn. Zo kwam er geregeld kritiek van huisartsen over de uiteenlopende adviezen die door de call agents gegeven werden, een probleem dat tot het einde blijft bestaan. "Bovendien hebben we geen idee of de opgelegde isolatietermijnen ook effectief werden opgevolgd", zegt Jan De Maeseneer, professor huisartsgeneeskunde aan de UGent.

Het zorgt ervoor dat een grondige beoordeling van de impact van de contactopsporing volgens experten moeilijk is. "Hoeveel besmettingen er precies voorkomen zijn met dit systeem zullen we allicht nooit weten", zegt Arrazola de Oñate daarover.

Dat geldt ook voor die andere tak van de contactopsporing. Want het doel van het contactonderzoek is aanvankelijk ook om in kaart te brengen hoe het coronavirus zich verspreidt. Bij dat zogenoemde brononderzoek moet er gekeken worden waar en hoe iemand besmet is geraakt. Op basis van die data kan de overheid immers veel fijnmazigere maatregelen nemen om de verspreiding van het virus tegen te gaan.

Alleen komt dat brononderzoek nooit echt van de grond. Enerzijds omdat het ICT-systeem niet toelaat om verschillende besmettingen aan elkaar te linken. Ondanks herhaaldelijk aandringen van experten wordt dat probleem nooit echt opgelost. "Een goede, centrale dataverzameling is nochtans cruciaal in de aanpak van een pandemie", zegt De Maeseneer daarover.

Anderzijds is volgens De Maeseneer al snel duidelijk dat de basis van de contactopsporing niet de juiste is. Hij pleit zelf meermaals voor lokaal contact- en brononderzoek, dicht bij de mensen. "Lokaal kent men immers de context veel beter en kan men gebruik maken van vertrouwensbanden met de lokale bevolking."

Maar hoewel er in de loop van de pandemie overal in Vlaanderen lokale initiatieven ontstaan, geraken die nooit echt goed geïntegreerd in het centrale systeem van de contactopsporing. Er worden na de "Pano"-reportage begin vorig jaar wel pogingen gedaan om beide aan elkaar te koppelen, maar de doorstroom van informatie blijft moeilijk lopen en na verloop van tijd zullen de meeste lokale iniatieven opnieuw afhaken.

"Ik denk dat we vandaag vooral geleerd hebben dat we niet voorbereid waren op dit soort pandemie", besluit De Maeseneer. "Als gevolg van besparingen waren in Vlaanderen bij de start van de pandemie nog slechts tien mensen met expertise op vlak van contactopsporing. Dan heb je een probleem en moet je beginnen te improviseren."

De Maeseneer hoopt dan ook dat er lessen getrokken worden voor de toekomst. "Het procédé is steeds hetzelfde: testen, tracen, bronopsporing, isoleren en quarantaine. Dat geldt voor alle infecties. Mijn grote bezorgdheid is dat we nu terug gewoon overgaan naar de orde van de dag en vergeten om hieruit lessen te trekken. We moeten ons voorbereiden voor een mogelijke volgende pandemie."

"We hebben gezien dat dit systeem niet werkt en dat moet je dus ook niet meer op deze manier doen. We moeten niet meer met callcenters werken. Ofwel kan contactopsporing helpen en dan moet je het lokaal, dicht bij de mensen, doen. Ofwel zijn de besmettingscijfers zo hoog dat contactopsporing gewoon geen zin meer heeft."

Zowel De Maeseneer als Arrazola de Oñate pleiten voor een decentrale contactopsporing met een goed uitgebouwd, centraal datasysteem. In een nota die daarover ontwikkeld werd, wordt voorgesteld om per eerstelijnszone een groep van een twintigtal personen op te leiden. Zij kunnen dan bij een uitbraak binnen de drie dagen ingezet worden om de contactopsporing lokaal te realiseren.

Toch is dat niet de weg die de overheid met een app en een nieuw centraal team van "multifunctionele agenten" nu inslaat. "Na twee jaar moeten we eigenlijk zeggen dat we nooit een systeem hebben gehad dat perfect draaide en volledig zijn functie vervulde", is De Maeseneer scherp. "Het is een permanent experiment geweest, maar ik heb het gevoel dat we nog altijd niet hebben geleerd hoe we dit nu best doen. En dat is jammer."