Une grande partie du Pacte de l'Union européenne sur la migration et l'asile entre en vigueur ce vendredi

Les origines du Pacte plongent dans la crise migratoire de 2015-2016, marquée par les milliers de noyades en Méditerranée, par l'incapacité des pays de "première entrée" (Grèce, Italie, Espagne,...) de supporter l'essentiel des demandes d'asile, et par l'insuffisante solidarité d'autres États membres. Après avoir plusieurs fois échoué à réformer le système actuel, la Commission a proposé en 2020 un Pacte composé de dix règlements (des textes d'application directe et donc très harmonisés) et d'une directive (sur l'accueil, à transposer par chaque État membre).

Elle avait alors laissé de côté la réforme des "retours", c'est-à-dire les départs volontaires et les expulsions de personnes sans droit de séjour, un chapitre qui suscite de profondes divergences au sein de l'UE. Présentée comme la "dernière pièce du puzzle", cette réforme - qui contient les très controversés "hubs de retour" - vient de faire l'objet d'un accord provisoire entre le Parlement européen et le Conseil (États membres) de l'UE. Mais elle n'est encore ni votée ni adoptée. Elle ne fait donc pas partie des volets du Pacte entrant en application ce vendredi.

Ce dernier a en fait été voté par les eurodéputés et adopté par les Vingt-sept au printemps 2024. Il est entré en vigueur dès juin 2024. Mais pour la mise en application de la plupart de ses dispositions, les États membres disposaient d'un délai de deux ans. "L'idée générale, c'est que le nombre de personnes arrivant dans l'UE diminuera grâce à des contrôles stricts aux frontières extérieures et à une coopération étroite avec les pays tiers", résume Gaia Romeo, experte en politique d'asile à l’Université Libre néerlandophone de Bruxelles (VUB).

Certains profils seront soumis à une procédure accélérée à la frontière, avant même l'entrée sur le territoire de l'Union. Il s'agit de personnes considérées comme peu susceptibles d'avoir besoin de l'asile parce qu'elles sont originaires de pays dont le taux moyen d'octroi d'une protection internationale ne dépasse pas 20%. En Belgique, cela concernerait pas moins de 40% des dossiers traités par le Commissariat général aux réfugiés et apatrides (CGRA). Les personnes qui présentent un risque pour la sécurité ou qui ont cherché à tromper les autorités tomberont aussi sous le coup de cette procédure qui doit permettre un retour rapide en cas de rejet de la demande.

Les associations de défense des réfugiés doutent de la possibilité de rendre une décision de qualité pour tous ces dossiers en un temps aussi court. En corollaire, les États membres doivent prévoir des capacités d'hébergement suffisantes. Le gouvernement belge affirme que c'est le cas, mais des ONG le contestent.

Nouveauté du Pacte, le filtrage ("screening") oblige tous les États membres à des vérifications spécifiques incluant des contrôles (identité, sécurité, santé, ...) dans plusieurs bases de données. Lorsqu'il se déroule aux frontières extérieures, le filtrage devra être achevé en 7 jours. Dans cette procédure aux frontières, les ressortissants de pays tiers ne sont pas considérés, d'un point de vue juridique, comme présents sur le territoire de l'UE, bien qu'ils s'y trouvent physiquement.

Les ONG craignent un flou et une érosion des droits fondamentaux. En outre, les demandeurs d'asile déboutés qui vont en appel ne bénéficieront plus d'une protection automatique contre leur expulsion. On ne sait pas non plus très bien si les centres de rétention où ces personnes seront placées seront entièrement fermés, fait observer Gaia Romeo. Des États membres pourraient opter pour des modalités différentes, selon l'experte.

Par ailleurs, la nouvelle base de données Eurodac doit faciliter l'identification de toute personne entrant dans l'UE. Ces données permettront de vérifier si une personne a déposé plusieurs demandes d'asile dans l'UE. Actuellement, la base de données n'est pas encore opérationnelle partout. "C'est un défi de taille, mais les choses évoluent dans la bonne direction", selon la Commission européenne.

Quant à la solidarité obligatoire entre États membres pour la prise en charge de personnes entrées dans l'UE par un pays sous forte pression migratoire, l'idée d'un plan de répartition obligatoire à travers l'UE a été écartée en faveur d’une solidarité "flexible" qui pourra prendre plusieurs formes.

Entre la "relocalisation" (transfert d'un demandeur d'asile), le soutien opérationnel ou matériel (personnel, équipements, infrastructures, etc.) et la contribution financière aux États sous pression, la Belgique a dans un premier temps choisi cette dernière option, à hauteur de 12,9 millions d'euros, au motif que son système d'accueil est déjà saturé. La ministre de l'Asile et de la Migration, Anneleen Van Bossuyt (N-VA), souhaite encore négocier avec les pays d'Europe méridionale afin de réduire ce montant.

En contre-partie de la solidarité, le renforcement des règles de Dublin vise à mieux responsabiliser l'État de première entrée, de sorte qu'un dossier ne bascule trop vite à un autre État de migration secondaire, comme l'est la Belgique. Par exemple, lorsqu'un demandeur d'asile relevant d'un État membre de première entrée disparaît ou fait obstacle à son transfert vers cet État membre, la Belgique pourra tenter de le transférer pendant trois ans au lieu de six mois avant d'être obligée de traiter elle-même sa demande d'asile. En outre, le gouvernement ne prévoit plus de recours distinct contre cette prolongation, alors que cette possibilité existait auparavant devant le Conseil du contentieux des étrangers.

La ministre belge de la Migration Anneleen Van Bossuyt dit attendre du Pacte une baisse des entrées dans l'UE, moins de migration secondaire, des procédures plus rapides et donc un allègement de la pression sur le système d'accueil. Tout dépendra aussi de la manière dont les États membres mettront en œuvre le Pacte dans son entièreté. La ministre N-VA compte en outre sur l'harmonisation européenne de la définition d'une demande d'asile pour lever la controverse juridique sur les "statuts M", ces personnes qui ont obtenu l'asile dans un autre pays de l'UE avant de le demander aussi en Belgique.

La définition de "demandeur ultérieur" change également. Cela qualifie par exemple une personne qui a reçu une décision négative en Allemagne mais a aussi un dossier en Belgique. Le délai de traitement est réduit à deux mois et le droit à l'accueil est limité. Les ONG craignent que cela empêche de nombreuses personnes d'être entendues sur le fond, qu'elles ne bénéficient d'aucun accueil en Belgique et qu'elles disparaissent ainsi des radars. Les opposants aux visites domiciliaires déplorent en outre que la philosophie du Pacte encourage les États à prendre cette voie.

Vu l'ampleur de la réforme, le commissaire européen chargé de la migration, Magnus Brunner, ne s'attend pas à ce que le Pacte fonctionne sans accroc dès ce 12 juin. En Belgique, où des textes de mise en œuvre du Pacte ont été votés à la Chambre ce jeudi à peine, un défi de taille touchera le CGRA, qui sera désormais l'institution chargée d'évaluer l'âge des demandeurs se déclarant mineurs lorsqu'il existe un doute. Un examen pluridisciplinaire devra être effectué, comprenant un examen psychosocial. L'évaluation ne pourra se baser uniquement sur des critères extérieurs tels que l'apparence ou le comportement et un examen médical ne pourra intervenir qu'en dernier ressort.

"Modifier la législation est une chose, mais le plus gros du travail se fait dans la pratique. Il s'agit d'adapter les processus de travail, les documents, les protocoles de collaboration, les systèmes informatiques, les formations, etc.", explique une source gouvernementale.

Depuis l'adoption du Pacte en 2024, les règles d'asile et de migration de l'UE ont continué d'évoluer, avec une législation supplémentaire sur les "pays d'origine sûrs" et le concept de "pays tiers sûr", qui visent eux aussi à faciliter les renvois.